法税务优惠评估:效果“甚微”

            发布时间: 2019-05-25 03:34:49   来源:欧洲时报 作者:朱家贝编译 浏览次数: 评论:0

            【欧洲时报特约记者朱家贝编译报道】法国“税务优惠”(niche fiscale)多达近500种,但到底这些优惠有没有效果?有没有实现其设立时预定的目的呢?法国《资本》杂志邀请了法国审计法院(Cour des comptes)前总报告人艾伽尔(Fran.ois Ecalle)就此问题写了专题文章。

            大部分优惠收效甚微

            按照艾伽尔的说法,对法国税务优惠有效性的总体评估只做过一次,就是法国财政监察总局(Inspection générale des finances)2011年发布的报告。当时存在着449种税务优惠,报告对其中的315种做了考察,从对纳税的个人或企业的影响、实现社会公正的作用、刺激经济、创造就业岗位,以及保护环境等几个方面出发,对它们做了评估。

            尽管涉及各种税务优惠的材料各个不同,报告通过采用合理的方法将它们统一起来,从而作出统一、标准化的评估结论。报告特别从国家为每种优惠付出代价(就是税务优惠的金额,也就是国家因此少收的税款金额)角度,对每种税务优惠的有效性做了打分评估,分出从0(毫无效果)到3(非常有效)四个等级。这可以说是个性价比的结果。报告最终的结论是,研究的315种税务优惠中70%从性价比上看得分为0或1,就是说毫无效果或效果甚微

            艾伽尔说,其他众多的行政报告和学术研究都正证明了财政监察总局结论。

            税务优惠富人获益多

            从实现社会公正的角度看,但受益人群往往设置得不恰当,导致税务优惠达不到实现社会公正的目的。

            比如,富裕家庭和贫困家庭从削减增值税(TVA)的优惠中获利是一样的,就是说贫困家庭并没获益更多。所得税优惠方面类似,获益的是那些要交所得税的人,还有就是没有这类优惠本来要交税的人;唯一的例外是所得税方面的可抵税额式减税优惠(Crédits d‘impts),这些可抵税额式减税优惠是所有人可以享受到的。此外,富人从税务优惠获得的优惠金额要比穷人多得多,因为其交税的基数要高。

            促进就业目标偏离

            从发展经济和促进就业的角度看,税务优惠同样没有太大效果;这同样是因为设置的目标人群不对。

            比如说,就业政策主要是要是促进教育程度低、技术水平低的人就业,因为随着社会发展、国际竞争激烈,这些人的失业率比全国总体人口的失业率要高。但是,像企业竞争力与就业可抵扣税额减税(CICE)和某些特定部门的增值税(TVA)减免支持的却是高技术就业岗位的创造。

            住房、环保成效差

            艾伽尔还提到为了促进当地投资的减税优惠。这些优惠是为了给收入较低的家庭提供租金较低的住房,但这些措施设立25年来,虽然历任住房部长不断调整相关标准(租金上限、住房所在区域、所涉及的家庭),从来没有效实现其应有的目的。

            从环保角度看,很多税务优惠也没有取得应有的效果。比如,支持农业或航空的能源消费免税或返还税金的优惠措施。

            并非一无是处

            但是,艾伽尔在文章结尾说,不能因此就要取消所有税务优惠,有些税务优惠还是有用的。

            比如支持科研的可抵扣税额减税(Crédit d’imp.t en faveur de la recherche)还是有助于法国的科研中心的维持和发展的。

            再比如家庭雇佣家政工人可抵扣税额减税(Crédit d‘imp.t pour l’emploi d‘un salarié à domicile);鉴于目前的法定最低工资水平,取消了这个税务优惠,必然会减少就业或造成黑工泛滥。

            为什么富人受益多?

            很多税务优惠并没有带来明显的效果,就是没有实现当初设计优惠的目的。

            某些甚至带来意想不到的负面后果,比如那些用来鼓励人们购买房屋出租的优惠,结果导致建房的成本上涨,并且导致人们在那些没人愿意住的地方修建住宅楼。尤其是,很多税务优惠更多地使富人受益,而不是贫困的家庭。

            比如说1992年设立家政服务可抵扣税额减税(Crédit d’imp.t pour les services à domicile)时,优惠金额最高不能超过1900欧元,设立优惠的目的是增加就业机会、打击黑工。之后,优惠金额上限不断上升,但实际并没有创造更多就业机会,但对富裕的家庭来说却是意外的“红包”。

            难怪,法国“黄衫”会高呼“税务不公”。其实,最富的人从众多税务优惠中得利最多,不仅引起“黄衫”的愤怒,也使很多其他纳税人感到不满。巨富们总会最大限度地利用了税务优惠,获得最高的减免。最富的3%的法国人中,有90%享受最高税务优惠额(就是说一般情况下达到1000欧元的最高上限,特殊情况下甚至达到18000欧元的上限)。要是没有这些上限的话,这3%最富的人还能总共减少7000万欧元的税金。下面,我们来看看几个使富人收益的税务优惠。

            ——2015年皮奈尔(PINEL)法、2009年塞利耶(SCELLIER)法和2019年森斯-布瓦尔(Censi-Bouvard)法都分别规定了税务优惠,这些优惠都是为富人设计的,目的是为了鼓励他们投资住房用于出租。这个优惠很受欢迎,比如很多职业足球运动员都投资住房。最富的人(税务收入参考金额——即Revenu fiscal de référence——53000欧元以上的)中有89000人享受皮奈尔法规定的税务优惠(要求享受优惠的纳税人买新房出租),总共的优惠金额达到约41600万欧元。森斯-布瓦尔法的优惠则吸引了39000个最富的家庭,共享的优惠金额约14600万欧元。

            ——能源转型可抵扣税额减税(crédit d‘imp.t transition énergétique)。

            这个税务优惠的目的是鼓励人们利用新能源、减少碳排放,实际上是给富人送了税务大礼。公共财务部长达马南就说:“我真的很怀疑,月收入8000欧元的人还需要得到资助才能(为了节能)换窗户。”下面的数字很说明问题:10%最穷的法国人中只有11000户享受了这个优惠;相反10%最富的法国人中有330000户享受了这个优惠。这个优惠的总金额是20亿欧元,上述最富的10%的人就享受了其中逾四分之一金额。

            ——看护孩子可抵扣税额减税(Crédit d’imp.t garde d‘enfant)。这个优惠的总金额是12亿欧元,也深得家长的欢迎,约180万家庭享受这个优惠。但10%最穷的法国人中只有22508个家庭享受这个优惠,而10%最富的法国人中有426606个家庭享受这个优惠。当然,中产阶层中很多家庭也享受这个优惠。正是因为这个原因,达马南不想触动这个税务优惠。

            ——个人服务可抵扣税额减税(Crédit d’imp.t services à la personne)

            这是一个重要税务优惠,总共有400万人受益,这是针对个人的税务优惠中受益人数最多的一种。

            对国家来说,每年的成本是47亿欧元。尽管富人受益很多,但穷人也从中受益,这个优惠被认为是“最平等的”税务优惠中的一种。所以,政府不会触动它。

            税务优惠设立容易改革难

            各个党派的政治人物都说税务优惠(niche fiscale)需要重组;很多“黄衫”称政府要想增加预算,不应该增税,而应该削减税务优惠。税务优惠为人病诟并不始于今日,批评税务优惠既无效又不平等的声音长期以来一直就没断过,但税务优惠从未没被取消,实际上是越来越多。《回声报》称,财政部的数据显示,2018年税务优惠的总额达到1002亿欧元,占到了当年国民生产总值的4.4%。

            税务优惠的起源

            法国的税务优惠产生于上个世纪80年代。最初提出设立税务优惠时,税务优惠被设想为一种“战术性”的机制,没想到会长期延续并且不断增加;税务优惠还被设想为是一种精准的打击手段,能达到“刺激经济和实现税务公正”这两个目的。因为税务优惠是有“代价”的,国家会减少收入,因此税务优惠被算入预算开支。但这种说法并不准确,其实税务优惠就是对包括企业税、所得税、房产税、 增值税等在内的各种税收的减免,换句话说,是允许少交税的各种合法机制。

            法国税务优惠类型

            税务优惠总体上分为两种类型,分别称作垂直类型和横向类型。设立垂直类型税务优惠的目的是为了促进某个特定经济部门的发展,比如家政服务、小孩看护、房地产、(绿色)能源过渡行业、餐饮业,等等。

            设立横向类型税务优惠的目的是给纳税人个人提供补偿。要想享受这种类型的税务优惠必须符合一定的条件,比如工作奖金(Prime pour l‘emploi)就属于这个类型的税务优惠。记者享受的税金减免——职业开销补助(Allocation pour frais d’emploi)——也是这一类。按规定,个人享受的各种税务优惠加起来的总金额不得超过10000欧元。

            税务优惠种类繁多

            随着时间的推移,税务优惠这种“战术性”行为、只是短期精准实现一定目标的机制,大部分被延续下来,且种类不断增加,总金额越来越大,涉及的领域也越来越广泛,比如农业、公共视听、国土和谐、环保,甚至还涉及海外省这种。

            进入到二十一世纪后,税务优惠增加到接近500种。《巴黎人报》报道称,虽然税务优惠的种类从2013年的491种降到了2019年的474种,但总的趋势不是减少税务优惠,而是增加新的优惠种类。

            法国审计院(Cour des comptes)年年都要发布年度报告(2019年年度报告是2月6日发布的),年年都会批评说,很多可抵扣税额式减税优惠(Crédit d‘impot)没有任何意义。法国经济形势观察所(OFCE)的经济学家普拉纳(Mathieu Plane)说,比如涉及到电影业和视听行业的可抵扣税额式减税优惠就是这样,太多的优惠种类使人都分辨不清了,感觉就是一堆大杂烩。

            各种税务优惠的总成本是多少?

            《费加罗报》算了一笔账,从2013年到2018年税务优惠总额从721亿欧元连年增长到1002亿欧元。

            2018年税务优惠总额达到1002亿欧元,很大一部分原因是在奥朗德总统任期内大幅提高了“企业竞争力与促进就业可抵扣税额减税”(CICE)的金额,除去这部分优惠,其他税务优惠的总和就降到了786亿。

            《费加罗报》分析2019年预算法案(PLF)后得出结论说,税务优惠的花费非常集中,集中在10个优惠项目上。这10个优惠项目的金额加在一起占了税务优惠总额的50%(要知道总共有473个税务优惠项目),其中包括“企业竞争力与促进就业可抵扣税额减税”(CICE)196亿欧元、促进科研可抵扣税额减税( Crédit d’imp.t en faveur de la recherche)62亿欧元、在家雇佣家政服务人员可抵扣税额减税47亿6千万欧元、各种年金和退休金享有10%减免42亿欧元。

            《费加罗报》接着说,某些税务优惠涉及数百万人,涉及的金额非常高。相反,有些税务优惠措施只涉及很少的人,涉及的金额也少。比如,2017年的时候,新能源过渡可抵扣税额减税(Le crédit d‘imp.t transition énergétique)涉及120万户家庭,而法国核试验受害人补偿金的税务减免措施只涉及35个家庭。同样地,有41000个企业享受投资税务减免优惠,只有22个企业享受制作电子游戏企业特享的可抵扣税额减税。

            享受优惠的主要是富人

            据审计法院数据,2018年总额1002亿欧元的税务优惠中,140亿欧元是个人享受的,剩下的是企业享受的。据《巴黎人报》今年二月初看到的数据,享受140亿个人税务优惠的主要是富人。

            连公共财务部长达马南(Gérald Darmanin)也觉得不合理:“9%最富的纳税人享受了70亿税务优惠(就是说140亿欧元面向个人的税务优惠的一半)。”他在年初的时候表示要对此作出改革:“我建议重现审视税务优惠(这里讲的显然是针对个人的税务优惠)问题,或者降低各项税务优惠的金额(既然主要是富人在享受税务优惠),或者设立享受税务优惠的收入上限,这样使得税务优惠更倾向于中产阶级和平民阶层,而不是富裕家庭。这就是所谓的税务公正。”他举例说:“比如把单层玻璃的窗户换成双层玻璃窗的时候,中产阶级可以享受补助,因为有符合能源过渡政策,而那些挣很多钱的人应该可以自己支付这笔费用。”

            减少富人税务优惠?很难

            公共财务部长达马南的目标是通过税务优惠改革省下10亿欧元,但国民议会的报告认为,要实现这个目标非常困难。

            具体说来,达马南想降低那些富人(每月净收入在8000欧元以上的人)享受的税务优惠额,从中省下10亿欧元用于补贴最低收入者。如我们上面说,个人可享受的税务有优惠和可抵扣税额式减税优惠总金额不得超过10000欧元,个别情况下这个上限可达到18000欧元(当然,慈善捐款可以减免税的金额没有上限)。国民议会报告说,涉及这个税务优惠上限的全法只有14028个家庭,而需要纳税的家庭的总数是3800万个家庭,所以只占0.0036%。这个上限规定每年只让国家多收了7500万欧元。所以报告认为,降低这个上限是个为国家省钱的办法,但其成效非常有限。

            另外,报告认为,因为达马南不想触动家政服务可抵扣税额减税(Crédit d’imp.t pour les services à domicile),要想从税务优惠中省下10亿欧元的目标就更难实现。达马南的想法是对的,因为这个优惠能有效打击黑工,并且似乎不只让富人受益:10%的法国最富家庭只享受了50%的优惠金额;与之相比,这10%的最富家庭享受了在海外省投资住房的可抵扣税额减税(la réduction d’imp.t sur l’investissement en logements dans les départements d’Outre-mer)金额的99%。

            《费加罗报》认为,达马南最想改的税务优惠是能源过渡可抵扣税额减税(le crédit d’imp.t transition énergétique ,简称CITE, 这个优惠能给住房保温隔热装修提供部分补助),他想给这个优惠设立收入上限。但是,国民议会的报告认为,这里有个陷阱,因为这有可能造成纳税人之间的不平等,宪法委员会(Conseil constitutionnel)会因此否决这个措施。

            因此,国民议会报告得出结论,改革税务优惠很困难,减少最富有者享受的税务优惠就更难。

            (编辑:季节)

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